Wissenswertes für Beamtinnen und Beamte - Ausgabe 2009: Kapitel 1. Beamtenpolitik (Teil 3). Verhandeln statt Verordnen

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Die Beamtenpolitik des DGB, Teil 3

Verhandeln statt Verordnen
Da bisher eine verfassungsändernde Mehrheit in Bundestag und Bundesrat zur Herstellung voller Verhandlungsrechte für Beamtinnen und Beamte nicht in Sicht ist, verfolgt der DGB mit seiner Beamtenpolitik zur Umsetzung der gewerkschaftlichen
Forderung nach einem an einheitlichen Grundsätzen ausgerichteten Personalrecht seit Beginn der 90er Jahre pragmatische Schritte. Einer davon ist die vom DGB im Jahre 1991 ins Leben gerufene Aktion „Verhandeln statt Verordnen“.

Beteiligungsverfahren durch öffentlich-rechtlichen Vertrag geregelt
„Mit Vereinbarungen Fakten schaffen“, lautet die Devise des DGB. Im Bund und in mehreren Ländern, beispielsweise in Baden-Württemberg, Bayern, Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern und Schleswig-Holstein, wurden über die Jahre öffentlich-rechtliche Verträge zur Ausgestaltung der beamtenrechtlichen Beteiligung abgeschlossen. Obwohl diese Verträge überwiegend Verfahrensregeln enthalten, wurden mit ihnen dennoch erste entscheidende Schritte hin zu Verhandlungsrechten getan. Es ist ein Novum in der Geschichte des Berufsbeamtentums das Beteiligungsrecht in einem öffentlich-rechtlichen Vertrag auszugestalten. Auch wenn die erste Vereinbarung 1993 von den Bundesressorts manchmal nicht oder nur teilweise beachtet wurde, war doch in der praktischen Anwendung zumindest in formellen Fragen ein Fortschritt festzustellen. Aufgrund dieser Erkenntnis waren auch beide Seiten bereit, an dieser probeweise abgeschlossenen Vereinbarung festzuhalten. Bundesinnenministerium (BMI) und DGB waren sich darin einig, die Vereinbarung strukturell zu überarbeiten und inhaltlich zu verbessern. Nach intensiven Verhandlungen wurde am 20. Juni 1996 die zweite Vereinbarung zwischen Bundesinnenministerium und DGB unterzeichnet. Nach zwei Jahren wurde diese 1998 fristgerecht gekündigt. Eine neue wurde bis heute nicht abgeschlossen. Die Inhalte dieser Vereinbarung werden aber nach wie vor beim Beteiligungsverfahren beachtet.




Vereinbarung über die Beteiligung der Spitzenorganisationen der
Gewerkschaften bei allgemeinen Regelungen der beamtenrechtlichen Verhältnisse (§ 94 BBG)


Präambel
Allgemeine Regelungen der beamtenrechtlichen Verhältnisse müssen den Erfordernissen der Funktionsfähigkeit der öffentlichen Verwaltung Genüge tun, aber auch den berechtigten Interessen der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter angemessen Rechnung tragen. Dienstherr und Spitzenorganisationen wirken auf der Basis gegenseitigen Vertrauens zusammen, um mit dem Ziel der Einigung sachgerechte Lösungen zu erreichen.

Abschnitt I.
Förmliches Beteiligungsverfahren

§ 1 Anwendungsbereich
(1) Beteiligungspflichtig im Sinne des § 94 des Bundesbeamtengesetzes sind die das Rechtsverhältnis der Beamten gestaltenden Gesetze, Rechtsverordnungen und Verwaltungsvorschriften. Beteiligungspflichtig sind auch Regelungsvorhaben, die nur auf Angehörige bestimmter Beamtengruppen gerichtet sind.
(2) Rundschreiben zur Durchführung und Auslegung von Gesetzen, die lediglich der Umsetzung von höchstrichterlichen Entscheidungen in die Verwaltungspraxis dienen oder auf bestehende Regelungen hinweisen, sind nicht beteiligungspflichtig. Sie sind den Spitzenorganisationen zeitgleich zur Unterrichtung zu übersenden.

§ 2 Beteiligung während der Ressortabstimmung
(1) Referentenentwürfe sind den Spitzenorganisationen zum Zeitpunkt der förmlichen
Zuleitung an die Bundesressorts zu übersenden. Dabei ist zu berücksichtigen, dass vor Billigung des Entwurfs durch die Leitung des Hauses und vor der Ressortabstimmung keine Verbindlichkeit des Entwurfs gewährleistet ist. Die den Spitzenorganisationen zugeleiteten Unterlagen sind vertraulich zu behandeln; verbandsinterne Information ist nicht ausgeschlossen.
(2) Die Spitzenorganisationen können innerhalb der den Bundesressorts eingeräumten Äußerungsfrist schriftlich zu dem Referentenentwurf Stellung nehmen.
1) Hierzu gehören auch Artikelgesetze, soweit sie beamtenrechtliche Bestimmungen enthalten.
2) Darunter fallen auch allgemeine Richtlinien und allgemeine Erlasse.
(3) Sofern in den Stellungnahmen enthaltene Vorschläge der Spitzenorganisationen nicht berücksichtigt worden sind, ist den Spitzenorganisationen dies schriftlich zu erläutern. Die Erläuterung ist spätestens zeitgleich mit der Zuleitung des mit den Resorts und gegebenenfalls mit den Ländern abgestimmten Entwurfs zu übersenden.

§ 3 Beteiligung nach erfolgter Ressortabstimmung
(1) Nach Abstimmung mit den Ressorts und, soweit erforderlich, den Ländern ist der Regelungsentwurf den Spitzenorganisationen erneut zuzuleiten. Die Dauer der Einlassungsfrist wird vereinbart. Falls eine Einigung über diese Frist nicht zustandekommt, beträgt sie im Regelfall sechs Wochen.
(2) Innerhalb der Einlassungsfrist können die Spitzenorganisationen schriftlich zu dem Entwurf Stellung nehmen. Unter Beachtung der Einlassungsfrist findet über das Regelungsvorhaben mit den Spitzenorganisationen ein Beteiligungsgespräch statt. Auf ein Beteiligungsgespräch kann nur im Einvernehmen mit den Spitzenorganisationen verzichtet werden. Bei Angelegenheiten von herausragender Bedeutung wird das Beteiligungsgespräch vom Minister oder Staatssekretär geleitet. Die übrigen Regelungsvorhaben können auf Abteilungsleiterebene und, wenn es sich um eine Angelegenheit rein fachlicher Bedeutung handelt, auf Referatsleiterebene behandelt werden. Zeit und Ort des Beteiligungsgesprächs sind einvernehmlich festzulegen.
(4) Nach dem Beteiligungsgespräch erhalten die Spitzenorganisationen Gelegenheit, eine endgültige schriftliche Stellungnahme zu dem Entwurf abzugeben.
(5) Bei wesentlichen, nicht auf das Ergebnis des Beteiligungsgesprächs zurückzuführenden Änderungen des Entwurfs ist der geänderte Entwurf den Spitzenorganisationen erneut zuzuleiten und ein neues Beteiligungsgespräch durchzuführen. Das weitere Verfahren ist mit den Spitzenorganisationen zu vereinbaren; eine Abkürzung der Beteiligungsfrist ist zulässig.
(6) Vorschläge der Spitzenorganisationen, die nicht berücksichtigt worden sind, sind in einem Zusatz zur Gesetzesbegründung den gesetzgebenden Körperschaften mitzuteilen und ihre Nichtberücksichtigung gegebenenfalls zu erläutern. Dabei können Formulierungsvorschläge der Spitzenorganisationen berücksichtigt werden. Entsprechendes gilt bei Rechtsverordnungen gegebenenfalls für Mitteilungen an den Bundesrat.

Abschnitt II.
Beteiligung bei Gegenäußerungen und Stellungnahmen

§ 4 Beteiligung bei Gegenäußerungen
(1) Der Entwurf der Gegenäußerung zur Stellungnahme des Bundesrates gegenüber einem Regelungsvorhaben der Bundesregierung ist den Spitzenorganisationen zum
Zeitpunkt der Zuleitung an die Bundesressorts zu übersenden. Die Spitzenorganisationen können innerhalb der den Ressorts eingeräumten Äußerungsfrist schriftlich Stellung nehmen.
(2) Vorschläge der Spitzenorganisationen zur Gegenäußerung, die nicht berücksichtigt worden sind, sind in einem Zusatz zur Gegenäußerung den gesetzgebenden Körperschaften mitzuteilen; gegebenenfalls ist ihre Nichtberücksichtigung zu erläutern.

§ 5 Beteiligung bei Stellungnahmen
Bei der Stellungnahme der Bundesregierung zu Bundesratsinitiativen findet eine Beteiligung der Spitzenorganisationen entsprechend § 4 statt.

Abschnitt III.
Spitzen- und Fachgespräche,
Initiativen der Spitzenorganisationen

§ 6 Spitzengespräche
Die Spitzenorganisationen und das Bundesministerium des Innern vereinbaren in der Regel zweimal im Jahr Spitzengespräche über allgemeine und grundsätzliche Fragen der Dienstrechtspolitik. Die Spitzengespräche können von den Spitzenorganisationen sowohl getrennt als auch gemeinsam geführt werden. Die Spitzengespräche werden vom Minister oder vom Staatssekretär geleitet.

§ 7 Fachgespräche
Gespräche auf Fachebene finden mindestens einmal im Jahr statt. Sie dienen insbesondere dazu,
1. allgemeine dienstrechtliche Themen zu erörtern,
2. konkrete, dienstrechtliche Vorhaben erstmals vorzustellen und zu erörtern,
3. Initiativen der Spitzenorganisationen zu erörtern.
Die Fachgespräche sollen in der Regel gemeinsam geführt werden; in den Fällen der Nr. 3 oder auf Wunsch der Spitzenorganisationen finden Einzelgespräche statt. Soweit erforderlich, zieht das Bundesministerium des Innern Vertreter anderer Ressorts zu diesen Fachgesprächen hinzu.

§ 8 Initiativen der Spitzenorganisationen
(1) Die Spitzenorganisationen können Vorschläge zu beamtenrechtlichen Regelungen im Sinne von § 1 vorlegen. Hierzu ist schriftlich Stellung zu nehmen.
(2) Sonstige Vorhaben können verabredet werden.

Abschnitt IV.
Schlussbestimmungen

§ 9 Inkrafttreten und Kündigung
Die Vereinbarung tritt am 1. Juni 1996 in Kraft. Sie kann mit einer Frist von drei Monaten, frühestens jedoch zum 31. Dezember 1998, gekündigt werden.

Bonn, den 20. Mai 1996
Der Bundesminister des Innern
gez. Manfred Kanther

Bonn, den 20. Mai 1996
Deutscher Gewerkschaftsbund
gez. Regina Görner




TABELLE
Beamtenrechtliche Beteiligung im Vergleich


"Tabelle/Schaubild" folgt


Battis-Gutachten bestärkt gewerkschaftliche Forderung
In einem Gutachten hat der Verfassungsrechtler Ulrich Battis zu den „Möglichkeiten zur Weiterentwicklung gewerkschaftlicher Beteiligungsrechte im Beamtenrecht“ umfassend Stellung genommen. Battis kommt zu dem Ergebnis, dass zwar eine Übertragung der Rechtsetzungsmacht auf nichtstaatliche Stellen mit Art. 80 GG nicht zu vereinbaren ist, doch könnten bei Wahrung des Letztentscheidungsrechts fast alle beamtenrechtlichen Regelungen im Wege von Vereinbarungen getroffen werden. Battis führt in seinem Gutachten u. a. aus:




Auszug aus dem Battis-Gutachten
„Das der Beteiligungspflicht nach Paragraph 94 BBG korrespondierende Recht hat sich (...) aIs äußerst schwach erwiesen.
Insbesondere vermag die Vorschrift keine Sanktionsfolgen zu bieten. (...) Die 1993 getroffene Vereinbarung der Spitzenorganisationen der Beamtengewerkschaften mit dem Bundesminister des Innern erweist sich (...) als öffentlichrechtlicher Vertrag (...) und damit als erster beachtlicher Schritt auf dem Wege zur Weiterentwicklung gewerkschaftlicher Beteiligungsrechte im Beamtenrecht durch Inkorporation (Aufnahme, d. Red.) von Verhandlungselementen. Die (...) Weiterentwicklung der Beteiligungsrechte (...) ist kein Fremdkörper im (...) Beamtenrecht, sondern Merkmal der tatsächlichen Flexibilität (...). Sie ist eingebettet in eine breite Modernisierungswelle öffentlicher Verwaltungstätigkeit.
(...) Die Ausweitung der Verhandlungsmöglichkeiten ist damit nicht „nur“ ein Schritt zur Modernisierung des Dienstrechts, sondern darüber hinaus Maßnahme zur Stabilisierung des Dienstrechts. Die „hergebrachten Grundsätze“ erfassen einen Kernbestand von Strukturprinzipien, die (...) als verbindlich anerkannt (...) sind. (...) Demgegenüber zeichnet das Beamtenrecht seit jeher die einseitige Regelung der beamtenrechtlichen Rechtsverhältnisse aus. Zu Recht erachtet die herrschende Meinung daher die einseitige Ausgestaltung des (...) Beamtenverhältnisses durch den Staat als hergebrachten Grundsatz, der (...) zu berücksichtigen ist. Berücksichtigen ist nicht mit Beachtung „unter allen Umständen“ gleichzusetzen. Vielmehr beläßt das Grundgesetz dem Bundesgesetzgeber (...) einen weiten Ermessensspielraum (...). Dem Artikel 33 Absatz 5 GG wohnt bei aller Bindung zugleich eine gewisse Flexibilität inne, die eine Fortentwicklung auch der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums nicht nur zuläßt, sondern im Einzelfall auch fordern kann. (...) Artikel 33 Absatz 5 GG steht einer begrenzten Einführung normsetzender Absprachen nicht entgegen.
Auch aus Artikel 33 Absatz 4 kann kein Hindernis gegen eine Erweiterung des Beteiligungsrechts zu Verhandlungsmöglichkeiten hergeleitet werden. Keines der Tatbestandsmerkmale steht zweiseitigen Regelungen entgegen. (...) Das Grundgesetz geht vom parlamentarischen Repräsentativsystem aus. Eine ununterbrochene Legitimationskette ist Voraussetzung der parlamentarischen Kontrolle und dementsprechend grundsätzlich verfassungsrechtliches Erfordernis. (...) Die als Verhandlungspartner agierenden Spitzenorganisationen stehen außerhalb des hierarchischen Aufbaus der Exekutive und damit auch außerhalb der mit ihr verbundenen demokratischen Legitimation. Als Teil des öffentlichen Rechts (...) ist das Beamtenrecht einer Regelung durch private Stellen nicht zugänglich. Nur ein Letztentscheidungsrecht der staatlichen Rechtsetzungsorgane beläßt diesen ein Maß an Einflußmöglichkeiten, daß ihnen das Ergebnis der Verhandlungen zugerechnet werden kann und damit auch von ihnen zu verantworten ist. Entscheidungen, die (...) nicht der Umsetzung durch formelle oder materielle Gesetze bedürfen, können einer verhandlungsbasierenden Rechtsetzung durch Verwaltungsvorschriften nicht prinzipiell entgegenstehen. (...) So wie Verordnungsermächtigungen gesetzlich nach Inhalt, Zweck und Ausmaß begrenzt werden (...), die Leitentscheidungen mithin vom Parlament getroffen werden, könnten die Eckwerte einer beamtenrechtlichen Materie durch Rechtsverordnung geregelt werden. Verbleibende minder bedeutsame Felder könnten dann zur Normkonkretisierung einer Regelung durch Verwaltungsvorschrift zugängig sein. (...) Eine Substitution von Rechtsverordnungen durch öffentlich-rechtliche Verträge ist verfassungsrechtlich verwehrt. (...) Materiell gesetzlich zu regelnde Materien können aber im Vorfeld des eigentlichen Rechtsetzungsverfahrens Gegenstand einer Selbstfestlegung des Delegatars (Bevollmächtigter, d. Red.) sein. Dieser kann sich vertraglich verpflichten, eine beamtenrechtliche Materie im Sinne der erzielten Übereinkunft durch Rechtsverordnung zu regeln. Dazu schließt der Bundesminister des Innern (...) mit den Spitzenorganisationen der zuständigen Gewerkschaften einen öffentlich-rechtlichen Vertrag über Erlaß und Inhalt einer Rechtsverordnung. (...) Eine Änderung des Dienstrechts tritt (...) erst nach Erlaß (...) der Rechtsverordnung (...) ein (...). Diese (...) Verfahrensweise beIäßt dem Delegatar (...) ein verfassungsrechtlich gebotenes Letztentscheidungsrecht. Bei der Umsetzung der Vereinbarung durch Erlaß der Rechtsverordnung wird der Delegatar zu prüfen haben, ob er (noch) hinter der Vereinbarung steht oder ob eine unvorhergesehene
wesentliche Veränderung der Sachlage eingetreten ist, die ihm verbietet, die Verantwortung für die Umsetzung zu übernehmen. Die damit zu treffende sachliche und willkürfreie Entscheidung genügt den Anforderungen, die an ein nicht nur nominell vorhandenes Letztentscheidungsrecht zu stellen sind. (...) In der Frage, ob eine wesentliche Veränderung der Verhältnisse eingetreten ist, ist (...) eine Einschätzungsprärogative (Vorrecht, d. Red.) des Delegatars in Erwägung zu ziehen. Eine Übertragung von Rechtsetzungsmacht auf nichtstaatliche Stellen ist auch mit Artikel 80 GG nicht zu vereinbaren. Von einer derartigen Übertragung kann aber keine Rede sein, wenn das Letztentscheidungsrecht bei einem zulässigen Delegatar verbleibt. (...) Auf der Ebene formeller Gesetze ist eine Stärkung der Beteiligungsrechte nur im Vorfeld des eigentlichen Gesetzgebungsverfahrens möglich. Als Partner kommt ausschließlich die Bundesregierung (...) in Betracht. Gegen eine Ausweitung der Beteiligung der Spitzenorganisationen (...) durch vertragliche Regelungen, mit denen die mit dem Bundesminister des Innern abgeschlossene Vereinbarung fortentwickelt wird, bestehen keine durchgreifenden rechtlichen Bedenken.“




Erstmals materielles Beamtenrecht ausgehandelt
Statt die gekündigte Vereinbarung neu auszuhandeln, wurde zu Beginn der 14. Legislaturperiode zwischen BMI und DGB verabredet, am Beispiel der Laufbahn-, Ausbildungsund Prüfungsvorschriften zu erproben, ob und in welchem Maße materielle Regelungen ausgehandelt werden können. Von Anfang 1999 bis Mitte 2000 wurde über den Musterentwurf für die Laufbahn des gehobenen nichttechnischen Dienstes des Bundes verhandelt. In intensiven Gesprächen wurde eine Reihe gewerkschaftlicher Vorstellungen eingearbeitet. Ein großer Erfolg ist, dass die Mustervereinbarung zum Studienabschluss die lange Jahre geforderte Diplomarbeit vorsieht. Der öffentlich-rechtliche Vertrag wurde am 6. September 2000 von DGB-Beamtenpolitikerin Ingrid Sehrbrock und Innenstaatssekretärin Brigitte Zypries unterzeichnet. Mit der Unterzeichnung der Vereinbarung über Muster-Laufbahn-, Ausbildungs- und Prüfungsordnungen (LAPO) für den gehobenen nichttechnischen Dienst des Bundes haben der DGB und das Innenministerium die ersten Verhandlungen zur Gestaltung materiellen Beamtenrechts erfolgreich abgeschlossen. Die Vereinbarung war ein wichtiger Schritt, der zeigt: Verhandlungen sind möglich und führen zu befriedigenden Ergebnissen für alle Seiten. Der Weg ist manchmal mühsam, denn es muss zielorientiert verhandelt werden, aber er ist einer demokratischen Gesellschaft angemessen. Es ist höchste Zeit, vom obrigkeitsstaatlichen Beamtenrecht Abschied zu nehmen und neue Verfahrensweisen anzuwenden – weg vom Verordnen, hin zum Aushandeln. Wegen der äußerst konstruktiven Verhandlungsatmosphäre waren sich damals
Innenstaatssekretärin Brigitte Zypries und DGB-Vorstandsmitglied Ingrid Sehrbrock einig, sobald wie möglich Themenfelder für weitere beamtenrechtliche Verhandlungen abzustecken. Doch aufgrund der sich daran anschließenden beamtenrechtlichen Änderungen bei der Versorgung und der Besoldung konnte bis heute noch kein Folgeprojekt in Angriff genommen werden. Und dennoch: VsV – Verhandeln statt Verordnen, so beschreiben der DGB und seine Gewerkschaften des öffentlichen Dienstes nach wie vor die Notwendigkeit zeitgemäßer Strukturen, um beamtenrechtliche Sachverhalte auszuhandeln. In alle beamtenpolitischen Gespräche im Bund und mit den Ländern wird dieses Anliegen eingebracht. Der DGB lässt nicht locker, wenn es darum geht, die Interessenvertretung der Beamtinnen und Beamten zu verbessern. Er ist sich darüber im Klaren, dass es schwieriger ist, Reformen des Berufsbeamtentums, die vor allem den Beamtinnen und Beamten zugute kommen, durchzusetzen als dicke Eichenbretter zu bohren.

TABELLE
Beamtenrechtliche Verhandlungsmöglichkeiten nach dem Battis-Modell


"Tabelle/Schaubild" folgt


TABELLE
So wirken öffentlich-rechtliche Verträge (Beispiele)


"Tabelle/Schaubild" folgt





Für eine zukunftsorientierte Beamtenpolitik
Entschließung des DGB-Bundeskongress 2006

Beamtenpolitik im DGB
Der Trend zum Abbau von Arbeitnehmerrechten macht auch vor Beamtinnen und Beamten nicht Halt. Die Gewerkschaften dürfen nicht zulassen, dass verschiedene Beschäftigtengruppen – innerhalb des öffentlichen Dienstes und zwischen öffentlichem Dienst und Privatwirtschaft – gegeneinander ausgespielt werden. Nur wenn alle abhängig Beschäftigten und ihre Gewerkschaften zusammenhalten, kann es gelingen, die Angriffe der Arbeitgeber auf die Arbeits- und Lebensbedingungen abzuwehren und gemeinsam für richtig erachtete Verbesserungen durchzusetzen. Der DGB und seine Mitgliedsgewerkschaften setzen sich für die Interessen aller Beschäftigtengruppen gleichermaßen ein. Die Mitgliedsgewerkschaften des DGB, die im öffentlichen Dienst und in den privatisierten öffentlichen Unternehmen Beamtinnen und Beamte, Richterinnen und Richter, Soldatinnen und Soldaten sowie die Dienstordnungsangestellten der gesetzlichen Krankenkassen organisieren, und der DGB als Spitzenorganisation sind als Interessenvertretung dieses Personenkreises aktiv. In der Auseinandersetzung über die Beschäftigungsbedingungen der Beamtinnen und Beamten vertritt der DGB folgende Forderungen:

Föderalismusreform
Der DGB hat gegenüber der Föderalismuskommission mehrfach deutlich gemacht, dass eine Föderalisierung des Dienstrechts abgelehnt wird. Vor allem Besoldung und Versorgung müssen weiterhin im Rahmen der gegebenen Kompetenzordnung des Grundgesetzes bundeseinheitlich geregelt werden. Den Ländern die Kompetenz zuzuweisen, hieße, zu Zuständen zurückzukehren, wie sie in den sechziger und siebziger Jahren herrschten – und die mit guten Gründen überwunden wurden. Ein erneuter Besoldungswettlauf schadet den Ländern ebenso wie den Beschäftigten. Die Attraktivität des öffentlichen Dienstes für neue Beschäftigte leidet, die Mobilität zwischen den Ländern wird behindert. Die gleichmäßige Versorgung der Bevölkerung mit öffentlichen Dienstleistungen ist in Gefahr, wenn ärmere Länder im Besoldungswettlauf um knappe Qualifikationen nicht mithalten können. Dieser „Wettbewerbsföderalismus“ ist keine Alternative zu einer an gleichwertigen Lebensverhältnissen orientierten Zusammenarbeit von Bund und Ländern.

Modernisierung des öffentlichen Dienstes
Die Modernisierung des öffentlichen Dienstes ist kein Selbstzweck. Sie muss vielmehr den Menschen dienen. Aus Sicht des DGB darf sie nicht bei der Einführung betriebswirtschaftlicher Instrumente anfangen und bei modernen Informations- und Kommunikationstechniken aufhören. Instrumente einer erfolgreichen Modernisierungsstrategie sind nach unserer Überzeugung vor allem:
  • die Einbindung der Beschäftigten und ihrer Interessenvertretungen

  • die gleichberechtigte Teilhabe von Männern und Frauen

  • beschäftigtenorientierte Formen der Arbeitszeitgestaltung

  • eine Personalentwicklungsplanung aus einem Guss

  • kooperative Führungsstrukturen

  • systematische Gesetzesfolgenabschätzung statt ungeordneten Bürokratieabbaus

  • Evaluierung bereits erfolgter Modernisierungsschritte

  • Der DGB fordert, diese Instrumente in ein ganzheitliches Modernisierungskonzept einzubinden, das die Dienstleistungsqualität verbessert, mehr Bürgernähe anstrebt und den öffentlichen Dienst als Arbeitgeber attraktiv hält.die Einbindung der Beschäftigten und ihrer Interessenvertretungen

    Laufbahnrecht und Bildung
    Die Beschäftigten sind die wichtigste Ressource für Modernisierung und Innovationen im öffentlichen Dienst. Aus-, Fort- und Weiterbildung sowie das Laufbahnrecht müssen weiterentwickelt und dem Konzept des lebenslangen Lernens angepasst werden. Ziel der Neuorientierung der beruflichen Bildung von Beamtinnen und Beamten, Richterinnen und Richtern sowie Soldatinnen und Soldaten ist es, zu einem bürgernahen, leistungsstarken, wirksamen und wirtschaftlichen öffentlichen Dienst beizutragen sowie den Beschäftigten das berufliche Fortkommen zu erleichtern. Die Vereinfachung des Aufstiegsrechts und Bildungskonzepte im Rahmen der Personalentwicklung sind erste Schritte in die richtige Richtung, reichen aber bei weitem nicht aus:
  • Das Laufbahnrecht muss von formalen Bildungsabschlüssen entkoppelt und an den Anforderungen der beruflichen Tätigkeiten orientiert werden. Zu diesem Zeitpunkt sind Laufbahngruppen nicht mehr erforderlich.

  • Das Laufbahnrecht und die Bildungsangebote sind so zu gestalten, dass ein Wechsel zwischen öffentlichem Dienst und Privatwirtschaft möglich ist.

  • Die Bildungsangebote müssen dazu dienen, fachliche und überfachliche Kompetenzen zu vermitteln.

  • Bildung muss als Teil lebenslanger Lernprozesse begriffen und unter dieser Voraussetzung in die gesetzliche Gestaltung des Rechtsrahmens für Laufbahnen als ständiges Konzept eingebunden werden.

  • Der Anspruch auf Fort- und Weiterbildung ist gesetzlich zu verankern.

  • Die Kosten haben die Dienstherren bzw. Arbeitgeber zu tragen. Bildung muss Perspektiven eröffnen. Die Vorgesetzten tragen hierbei eine hohe Verantwortung. Sie sollen mit ihren Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern Bildungspläne und einzelne Fort- und Weiterbildungsmaßnahmen verabreden. Ziel muss es sein, die Aufgaben professionell erledigen zu können. Berufliches Fortkommen und bessere Bezahlung müssen ermöglicht werden. Kompetenzen, die nicht angewandt werden können, demotivieren die Beschäftigten und widersprechen den Zielen ernsthaft betriebener Personalentwicklung. Deshalb muss sichergestellt sein, dass auf Schulungen angeeignete Kompetenzen im Arbeitsalltag angewendet werden können.

    Bezahlung
    Für die Erhöhung der Bezahlung der Beamtinnen und Beamten, Richterinnen und Richter sowie Soldatinnen und Soldaten muss der Grundsatz gelten, dass tarifvertraglich festgelegte Einkommenserhöhungen zeitund inhaltsgleich übertragen werden. Ein Bezahlungssystem muss sich an der tatsächlich ausgeübten Tätigkeit orientieren. Erfolgreich wahrgenommene Aufgaben und Qualifizierungen für höherwertige Tätigkeiten müssen sich im System widerspiegeln. Deshalb sind Tätigkeitsmerkmale vorzusehen, die zu einer entsprechenden Einstufung im Bezahlungsgefüge führen. Stellenobergrenzen sind abzuschaffen. Jedoch sind für Beamtinnen und Beamte Schutzregeln vorzusehen. Ihre Bezahlung muss gesichert bleiben, wenn sie gegen ihren Willen auf niedriger bezahlte Stellen versetzt werden oder aufgrund gesundheitlicher Beeinträchtigungen ihre vorherige Tätigkeit nicht mehr ausüben können. Dazu gehört, den Rechtsanspruch auf ein statusrechtliches Amt sicherzustellen. Der DGB ist bereit, auch eine leistungsorientierte Bezahlung konstruktiv mitzugestalten. Die neuen tarifvertraglichen Bestimmungen für den öffentlichen Dienst bei Bund und Kommunen werden grundsätzlich der Maßstab für die Leistungsbezahlung auch für Beamtinnen und Beamte sein. Dies gilt auch für die tariflichen Festlegungen bei der Leistungsfeststellung und Leistungsbewertung. Wir treten für die Entwicklung sinnvoller Instrumente einer an Leistungskriterien orientierten Bezahlung ein. Sie kommen den Interessen der Beschäftigten an verlässlichen Einkommen und denjenigen der Dienststellen an Motivationsanreizen entgegen. Hierbei sind auch soziale Kompetenzen (z. B. Zeitmanagement, Konfliktbearbeitung, Changemanagement) zu berücksichtigen, die während einer Beurlaubung erworben wurden. Ein neues Bezahlungssystem muss transparent, nachvollziehbar und für alle Beteiligten akzeptabel sein. „Nasenprämien“ lehnt der DGB ab. Sichergestellt werden muss, dass die für die Leistungsbezahlung vorgesehenen Finanzmittel auch hierfür verausgabt und nicht zweckentfremdet zur Haushaltssanierung genutzt werden. Die Gestaltung der Budgets und der Bewertungsverfahren muss sicherstellen, dass eine Bevorzugung oder Benachteiligung unterer und oberer Besoldungsgruppen, von Jungen und Alten oder von Männern und Frauen ausgeschlossen wird. Die internationalen Erfahrungen sind bei leistungsdifferenzierter Bezahlung zu berücksichtigen. Bei der Ausgestaltung leistungsorientierter Bezahlungssysteme müssen Beschäftigte und Gewerkschaften von Anfang an einbezogen werden, damit die Akzeptanz erhöht wird, so auch eine vergleichende Studie der OECD. Darüber hinaus sind die spezifischen Bedingungen zu beachten, die nicht in jedem Tätigkeitsfeld des öffentlichen Sektors an individuellen Leistungskriterien orientierte Systeme zulassen. Für die privatisierten Bereiche sind gegebenenfalls besondere Lösungen vorzusehen.

    Arbeitszeit
    Durch die in jüngster Vergangenheit verordneten Arbeitszeitverlängerungen im öffentlichen Dienst des Bundes und der Länder werden Arbeitsplätze vernichtet. Denn wenn mit weniger Personal das heutige Arbeitsvolumen bewältigt wird, kann auf Neueinstellungen verzichtet werden. Dies verschärft die Probleme auf dem Arbeitsmarkt. Diktierte Arbeitszeitverlängerung beeinträchtigt die Motivation der Beschäftigten. Die Qualität von Dienstleistungen wird verschlechtert.
    Ein moderner öffentlicher Dienst schafft mit seinen Arbeitszeitmodellen auch Möglichkeiten, Familie und Arbeit besser zu vereinbaren. Weit über Teilzeit- und Gleitzeitmodelle hinaus tragen etwa Jahresarbeitszeit oder Lebensarbeitszeitmodelle dazu bei
  • Erwerbs- und Familienleben besser miteinander zu vereinbaren,

  • berufliche und private Interessen in Einklang zu bringen,

  • bezahlte Erwerbs- und unbezahlte Alltagsarbeit gerechter zu verteilen und damit den Arbeitszeitwünschen von Männern und Frauen besser gerecht zu werden,

  • die Motivation der Beschäftigten und so die Leistungsfähigkeit des öffentlichen Dienstes zu erhöhen,

  • qualifizierte Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter zu gewinnen,

  • den Ansprüchen der Bürgerinnen und Bürger besser gerecht zu werden.

  • Deshalb fordert der DGB grundsätzlich für alle Beamtinnen und Beamte individuell gestaltbare Arbeitszeiten auf der Grundlage einer einheitlichen wöchentlichen Arbeitszeit wie im Tarifvertrag des öffentlichen Dienstes. Flexible Arbeitszeiten kommen nicht nur den Bedürfnissen der Beschäftigten entgegen, sondern sind Kennzeichen eines modernen, an den Bedürfnissen und Ansprüchen der Bürgerinnen und Bürger ausgerichteten öffentlichen Dienstes.

    Beamtenversorgung
    Der 3. Versorgungsbericht belegt, dass die steigenden Versorgungskosten aufgrund der zunehmenden Zahl von VersorgungsempfängerInnen für die öffentliche Hand beherrschbar sind. Die bereits eingeleiteten Maßnahmen, vor allem die Linearisierung der Versorgungsskala, zeigen Wirkung. Bund und Länder haben in der Vergangenheit versäumt, die für die Pensionsaufwendungen erforderlichen Rücklagen zu bilden. Das 1998 beschlossene Instrument „Versorgungsrücklage“ geht in die richtige Richtung und muss ausgebaut werden – bis hin zu einer durch Dienstherren und Beamtinnen und Beamte beitragsfinanzierten Versorgung. Dies zwingt die Dienstherren zweckgebundene Vorsorge zu treffen, sichert die individuellen Versorgungsansprüche und macht die Beiträge transparent.
    Der DGB will das eigenständige Versorgungssystem erhalten und ist bereit, an einer Stabilisierung der Versorgungskosten mitzuwirken, um für die Menschen verlässliche und vertretbare Versorgungsleistungen sichern zu können. Einer wirkungsgleichen und systemkonformen Übertragung von Rentenreformen auf die Beamtenversorgung steht der DGB nicht entgegen; sie darf jedoch wegen der Bifunktionalität der Beamtenversorgung (Grund- und Zusatzsicherung in einem System) die VersorgungsempfängerInnen nicht überproportional belasten. Hierzu gehört ebenfalls, dass die zusätzliche Altersvorsorge auch für Beamtinnen und Beamte steuerlich umfassend gefördert wird. Selbstverständlich sind die Hinweise des Bundesverfassungsgerichts im Urteil zum Versorgungsänderungsgesetz 2001 zu beachten. Die Maßnahmen zur finanziellen Sicherung der Versorgungsleistungen entheben die Dienstherrn nicht ihrer Verantwortung gegenüber den Beamtinnen und Beamten, Richterinnen und Richtern sowie Soldatinnen und Soldaten, eine amtsangemessene Versorgung zu gewährleisten. Die Körperschaften des öffentlichen Rechts sind verfassungsrechtlich dazu verpflichtet. In den Verwaltungen, Behörden und Unternehmen, in denen Beamtinnen und Beamte, Richterinnen und Richter, Soldatinnen und Soldaten arbeiten, müssen die Arbeitsbedingungen stärker als bisher in den Blick genommen werden. Der 3. Versorgungsbericht zeigt, dass gesundheitliche Beeinträchtigungen nach wie vor in hohem Maße zu Frühpensionierungen führen. Der gesetzlich verankerte Auftrag zur „Rehabilitation vor Versorgung“ muss Verpflichtung für die Dienstherren sein, die krankmachenden Faktoren zu verringern, für humane Arbeitsbedingungen zu sorgen, die gesetzlichen Vorschriften zum Arbeitsschutz endlich anzuwenden und für teildienstfähige und leistungsgeminderte Beschäftigte geeignete Einsatzmöglichkeiten in
    den Verwaltungen und Unternehmen anzubieten. Alle Beamtinnen und Beamten sollen die Möglichkeit haben, bis zur heute geltenden gesetzlichen Altersgrenze zu arbeiten. Die Regelaltersgrenze über das 65. Lebensjahr hinaus anzuheben und die besonderen Altersgrenzen zu erhöhen, lehnt der DGB ab. Der Bund muss Initiativen zu einem umfassenden Gesundheitsmanagement ergreifen und durch eigenes vorbildliches Handeln auch die Länder und Kommunen zu weiteren Anstrengungen bewegen. Erste Ansätze auf diesem Weg zeigen in die richtige Richtung. Sie gilt es weiter auszubauen und zu einem wirksamen Gesundheitsschutz nach dem Motto „Prävention vor Rehabilitation – Rehabilitation vor Versorgung“ weiterzuentwickeln.

    Beihilfe
    Die Entwicklung der Beihilfe ist davon geprägt, dass Änderungen in der gesetzlichen Krankenversicherung „wirkungsgleich“ übertragen werden. Der DGB lehnt weitere Kürzungen ab. Beamtinnen und Beamte werden immer stärker mit zusätzlichen Kosten für Gesundheitsleistungen belastet. Solange das Beihilfesystem als eigenständiges Krankenversicherungssystem der Beamtinnen und Beamten sowie Versorgungsempfängerinnen und -empfänger aufrechterhalten bleiben soll, sieht der DGB in den Kürzungen einen Verstoß gegen die Fürsorgepflicht der Dienstherren. Der DGB setzt sich dafür ein, dass bei der Beihilfe bundeseinheitlich gleiche Standards gelten. Die verschiedenen Kürzungsmaßnahmen in der Beihilfe (Leistungsausgrenzungen, Leistungsbeschränkungen, Eigenanteile) haben zu sehr unterschiedlichen Beihilfesystemen in Bund und Ländern geführt. Dadurch entsteht ein Beihilfesystem verschiedener Klassen.

    „Solidarität stärken und Wahlmöglichkeiten erweitern!“
    Der DGB setzt sich für eine Bürgerversicherung ein, in die die neu eingestellten Beamtinnen und Beamten mit einbezogen werden. Bis zu deren Einführung ist neuen Beamtinnen und Beamten die Möglichkeit zu eröffnen, zwischen der Beihilfe und der Versicherung in den gesetzlichen Krankenkassen zu wählen. Ihnen sowie den bereits freiwillig gesetzlich versicherten Beamtinnen und Beamten ist der hälftige Beitragszuschuss zu gewähren.

    Beteiligungsrechte der Beamtinnen und Beamten
    Immer noch können Beamtinnen und Beamte ihre Einkommens- und Arbeitsbedingungen nicht verhandeln. Die Politik legt diese einseitig fest. Dies muss überwunden werden. Deshalb sind die Beteiligungsrechte der Beamtinnen und Beamten, ihrer Gewerkschaften und Spitzenorganisationen auszubauen. Der DGB fordert, in einem bundesweit geltenden Gesetz eine dem Tarifvertragsgesetz nachgezeichnete Beteiligungsautonomie zu verankern, die eine öffentlichrechtliche Vertragsgestaltung der Beschäftigungsbedingungen von Beamtinnen und Beamten zulässt. In einem ersten Schritt wären Verwaltungsvorschriften durch Vereinbarungen zu ersetzen, zustimmungsfreie Rechtsverordnungen durch Vereinbarungen zu gestalten und Gesetzentwürfe mit den Spitzenorganisationen gleichberechtigt auszuhandeln. In Bezug auf die besonderen Pflichten und Rechte der Beamtinnen und Beamten – zu denen nicht die materiellen Beschäftigungsbedingungen gehören – bleibt es bei der Gestaltungsoption des Gesetzgebers und dem heutigen Stand des Beteiligungsrechts. Die Kampagne „Verhandeln statt Verordnen“ des DGB und seiner Mitgliedsgewerkschaften wird fortgesetzt.




    Föderalismusreform hat den dienstrechtlichen Rahmen verändert
    Der politische Rahmen für das öffentliche Dienstrecht hat sich verändert. Die Föderalismusreform hat die bisher einheitlich oder gleichförmig geprägte Entwicklung im Dienstrecht weitgehend beseitigt. Im Laufbahnrecht und bei der Besoldungsentwicklung ist dies bereits deutlich zu spüren. Aber auch der einheitliche Rahmen, den das Beamtenstatusgesetz bieten soll, schafft weite Spielräume für die Landesgesetzgeber. Schließlich deuten sich erste Veränderungen im Versorgungsrecht an. Die neue Unübersichtlichkeit im Dienstrecht ist bereits Realität.
    Die Reformdiskussion Ende der 1990er Jahre setzte unabhängig von den jeweiligen Protagonisten auf das einheitliche Dienstrecht. Kanther, Schily, Bull – ihre Namen stehen für die unterschiedlichen Reformansätze des letzten Jahrzehnts. Bundesinnenminister Kanther führte erstmals leistungsbezogene Bezahlungselemente ins Besoldungsrecht ein und ermöglichte Führungsfunktionen auf Probe und auf Zeit. Die Pläne von Bundesinnenminister Schily gingen deutlich weiter: Das Strukturreformgesetz sah eine variable Grundbezahlung vor, die ganz neue Prozesse und Verfahren der Leistungsmessung und -bewertung im Beamtenrecht nach sich gezogen hätte. Es wurde nicht realisiert. Die Bull-Kommission schlug schließlich vor, einen neuen, einheitlichen Beschäftigtenstatus zu schaffen. Das alles im einheitlichen Rahmen unter Beteiligung von Bund und Ländern. Dies scheint nun nicht mehr möglich zu sein. Die grundlegenden Probleme sind ungelöst und ihre Lösung hat sich deutlich erschwert. Die einseitige Fokussierung auf leistungsbezogene Bezahlungselemente hat den Blick auf das Kernproblem des Besoldungsrechts verstellt: Starre Laufbahngruppen und begrenzte Beförderungsämter führen dazu, dass von einer anforderungs- und funktionsgerechten Besoldung kaum die Rede sein kann. Statt Karrieremöglichkeiten auch im Rahmen von Fachkarrieren zu ermöglichen, sind sie nach wie vor nur mit Führungsfunktionen verbunden. Ob auch hierin eine Ursache für die Führungsprobleme des öffentlichen Dienstes liegt, wurde bisher kaum in den Blick genommen. Das Laufbahnrecht bleibt formalistisch und undurchlässig. Nur in einem mühsamen Kompromiss war es möglich, die neuen Bachelor- und Master-Abschlüsse in das Laufbahnrecht zu integrieren. Das Laufbahngruppenprinzip blockiert nach wie vor die individuelle Karrieregestaltung und eine effektive Personalentwicklung. Schließlich bleibt das Dienstrecht undemokratisch und enthält den Beamtinnen und Beamten die volle Koalitionsfreiheit aus Artikel 9 Absatz 3 Grundgesetz vor. In diesen vergleichbaren Problemlagen liegt die Chance für eine gleichförmige Fortentwicklung des Dienstrechts. Das Verfassungsrecht setzt einem unkontrollierten Zerfall Grenzen, obwohl es eine Fortentwicklung des Dienstrechts unter Berücksichtigung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums postuliert. So gesehen sind einheitliche Strukturen nicht nur vernünftig, sondern auch verfassungsrechtlich geboten. Vor allem aber ist Einheitlichkeit eine Frage des politischen Willens. Die Nordländer machen dies vor. Sie setzen das bundeseinheitliche Statusrecht auf freiwilliger Basis gemeinsam um und verbinden dies mit einer umfassenden Reform des Laufbahnrechts. Mehrere Länder wollen sich an diesem gemeinsamen Reformwerk beteiligen. Das ist vorbildhaft. Hinzu kommen muss eine Beteiligung der Gewerkschaften, die überall auf einem gleich hohen Niveau erfolgt. So können Bund und Länder gemeinsam mit den Gewerkschaften den schädlichen Folgen der Föderalismusreform vorbeugen.
    Unter www.beamtenstatusgesetz.de und
    www.dienstrechtsneuordnungsgesetz.de finden Sie weitere Informationen zu den beamtenrechtlichen Neuregelungen.


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