Wissenswertes für Beamtinnen und Beamte - Ausgabe 2009: Kapitel 4. Personalvertretungsrecht (Teil 4), Die Antragsrechte des Personalrates

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Personalvertretungsrecht, Teil 4

Die Antragsrechte des Personalrates

Agieren, statt immer nur zu reagieren
„Der Personalrat sollte mal ….“ sind oft gehörte Worte, denen – aus den Reihen der Beschäftigten oder von Personalratsmitgliedern – mal mehr, mal weniger konkrete Vorschläge für ein Tätigwerden folgen. Solche Vorschläge kann der Personalrat aufgreifen und entsprechende Maßnahmen bei der Dienststelle beantragen. Mit gesetzlichen Antragsrechten wird dem Personalrat das Recht eingeräumt, von sich aus aktiv und gestaltend tätig zu werden, er ist nicht darauf beschränkt, nur auf beabsichtigte Maßnahmen (Vorlagen) der Dienststelle zu reagieren, sondern kann selbst agieren. Hier werden die Antragsrechte skizziert und deren Voraussetzungen dargelegt.

I. Antragsrechte – Ein Überblick
Initiativ- oder auch Antragsrechte meinen das Recht des Personalrates, Maßnahmen, die er im Interesse der Beschäftigten für erforderlich hält, bei der Dienststelle zu beantragen, um diese im Falle ihrer Untätigkeit zum Handeln zu bewegen. Orientiert an der Qualität der personalvertretungsrechtlichen Beteiligungsrechte gibt es – je nach Personalvertretungsgesetz – folgende Antragsrechte:
  • Allgemeines Antragsrecht

  • Antragsrecht in Mitwirkungsangelegenheiten

  • Antragsrecht in Mitbestimmungsangelegenheiten

  • Im Hinblick auf die Durchsetzbarkeit möglicher Personalratsinitiativen unterscheiden sich diese Antragsrechte erheblich. Allgemeine Anträge können sich zwar auf den gesamten Bereich der dienststellenbezogenen Belange der Beschäftigten beziehen und sind nicht auf Mitwirkungs- oder Mitbestimmungsangelegenheiten reduziert. Die Durchsetzungsmöglichkeit ist gering, weil letztlich der Dienststellenleiter entscheidet. Beim Initiativrecht in Mitwirkungsangelegenheiten entscheidet nach Durchführung des Stufenverfahrens hingegen die oberste Dienstbehörde. Bei Initiativen in Mitbestimmungsangelegenheiten ist demgegenüber die Stellung des Personalrates durch die vorgesehene Überleitung einer abgelehnten Personalratsinitiative in das förmliche Mitbestimmungsverfahren (Stufenverfahren und Einigungsstellenverfahren) besonders stark. Die Möglichkeit, in einem Mitbestimmungs- und Einigungsverfahren die ergriffene Initiative gegebenenfalls auch gegen den Willen der Dienststelle durchzusetzen, eröffnet nur das qualifizierte Initiativrecht in Mitbestimmungsangelegenheiten. Die Durchsetzung von Initiativen gegen den Willen der Dienststelle setzt ein entsprechendes Letztentscheidungsrecht der Einigungsstelle voraus. Die allgemeinen verfassungsrechtlichen Grenzen, wie sie etwa in § 104 Satz 3 BPersVG ihren Niederschlag gefunden haben, sind auch beim Initiativrecht zu beachten. Bei Angelegenheiten, die die Wahrnehmung von Amtsaufgaben nicht nur unerheblich berühren, etwa bei personellen oder organisatorischen Angelegenheiten darf die Entscheidung nicht der demokratisch legitimierten Stelle entzogen werden.

    II. Allgemeines Antragsrecht
    Nach § 68 Abs. 1 Nr. 1 BPersVG bzw. entsprechender Vorschriften der Landespersonalvertretungsgesetze kann der Personalrat Maßnahmen, die der Dienststelle und ihren Angehörigen dienen, beantragen. Ein Antrag ist auch zulässig, wenn er nur den Interessen der Beschäftigten dient. Eine bestimmte Form ist nicht vorgeschrieben. Ein Antrag kann deshalb auch mündlich, etwa in der gemeinschaftlichen Besprechung mit dem Dienststellenleiter, gestellt werden. Die Entscheidung über einen solchen Antrag obliegt dem Dienststellenleiter. Bei Ablehnung ist der Weg sowohl zu den übergeordneten Dienstbehörden als auch zur Einigungsstelle verschlossen.

    Beispiele für allgemeine Anträge
    1. Antrag auf Erhöhung der Arbeitszeit einer Teilzeitbeschäftigten.
    2. Antrag auf Umsetzung eines Beschäftigten.
    3. Antrag auf Durchführung eines Betriebsausfluges.
    Einige Landespersonalvertretungsgesetze geben beim allgemeinen Antragsrecht weitere Verfahrensregelungen vor. Nach Art. 69 Abs. 3 BayPersVG hat der Dienststellenleiter innerhalb von vier Wochen zum Antrag des Personalrats Stellung zu nehmen und eine Ablehnung schriftlich zu begründen. Nach § 62 Abs. 1 Satz 2 HPVG sind die allgemeinen Anträge zwischen Dienststellenleiter und Personalrat zu erörtern und in angemessener Frist zu beantworten.

    III. Initiativrecht in Mitwirkungsangelegenheiten
    Ein Initiativrecht in Mitwirkungsangelegenheiten wird nur in einigen Landespersonalvertretungsgesetzen normiert, und zwar in Art. 70a Abs. 3 BayPersVG, § 72 Abs. 4 HPVG, § 74 Abs. 2 SPersVG und § 70 Abs. 2 ThürPersVG.
    Die hiernach beantragte Maßnahme muss der Mitwirkung des Personalrates unterliegen. Dieses Initiativrecht wird dadurch gekennzeichnet, dass bei Ablehnung des Antrages durch den Dienststellenleiter allenfalls das Stufenverfahren eingeleitet und durchgeführt werden kann. Die endgültige Entscheidung über den Mitwirkungsinitiativantrag obliegt letztlich der obersten Dienstbehörde.

    IV. Initiativrecht in Mitbestimmungsangelegenheiten
    Nach § 70 BPersVG bzw. entsprechender Vorschriften der Landespersonalvertretungsgesetze kann der Personalrat eine Maßnahme, die seiner Mitbestimmung unterliegt, schriftlich beim Dienststellenleiter beantragen. Wesentlich ist die Differenzierung zwischen Abs. 1 und Abs. 2. Während in den Fällen des Abs. 1 (Angelegenheiten der uneingeschränkten Mitbestimmung) das Mitbestimmungsverfahren einschließlich der Einigungsstelle durchlaufen werden können, endet in den Fällen des Abs. 2 (Angelegenheiten der eingeschränkten Mitbestimmung) das Verfahren auf der Ebene der obersten Dienstbehörde mit deren Entscheidung. Trotz differenzierter Ausgestaltung in den Details, etwa hinsichtlich einer zusätzlichen Begründungspflicht, einer Erörterungspflicht oder Fristvorgaben zur Beantwortung der Personalratsinitiative, hat das Initiativrecht in Mitbestimmungsangelegenheiten im Wesentlichen folgende Voraussetzungen:
    Der Personalrat hat in einer Sitzung einen Beschluss über seine beabsichtigte Initiative zu fassen. Es handelt sich nicht um eine Angelegenheit der laufenden Geschäftsführung. Der Antrag ist schriftlich an den Dienststellenleiter zu stellen. Schriftlich meint nach § 126 Abs. 1 BGB, dass der Antrag vom Personalratsvorsitzenden und ggf. einem weiteren Personalratsmitglied gemäß § 32 Abs. 3 BPersVG bzw. entsprechender Vorschriften der Landespersonalvertretungsgesetze, zu unterzeichnen ist. Die initiierte Maßnahme des Personalrates muss seiner Mitbestimmung unterliegen. Das Mitbestimmungsrecht ist somit Grund, gleichzeitig Grenze des Initiativrechtes.
    Das Initiativrecht erweitert die gesetzlichen Mitbestimmungsbefugnisse inhaltlich nicht. Der Schutzzweck des jeweiligen Mitbestimmungsrechtes gibt den Rahmen für das Initiativrecht vor. Der Personalrat kann im Wege des Initiativrechts nicht Belange durchsetzen, die er im Rahmen der Mitbestimmung bei beabsichtigten Maßnahmen der Dienststelle in Ermangelung eines inhaltlichen Bezugs zum Mitbestimmungsrecht nicht geltend machen könnte. Auch wenn die Anordnung von Überstunden der Mitbestimmung des Personalrates unterliegt, kann dieser nicht im Rahmen des Initiativrechtes die Anordnung von Überstunden verlangen. Der Mitbestimmungstatbestand bezweckt nämlich den Schutz der Beschäftigten vor übermäßiger zeitlicher Beanspruchung. Ein solcher Initiativantrag würde außerhalb der Mitbestimmung liegen und wäre unzulässig. Das gilt auch für die Initiative zur Einführung einer elektronischen Zeiterfassung. Ein solcher Antrag kann nicht auf der Grundlage des Mitbestimmungsrechtes bei der Einführung technischer Überwachungseinrichtungen gestützt werden, da hierdurch die Beschäftigten vor übermäßiger Kontrolle und Überwachung geschützt werden sollen. Im Hinblick auf die unterschiedlichen Mitbestimmungsangelegenheiten sind weitere Einschränkungen zu beachten. In sozialen Angelegenheiten besteht das Mitbestimmungsrecht regelmäßig nur, soweit eine gesetzliche oder tarifliche Regelung nicht besteht (vgl. § 75 Abs. 3 BPersVG). Initiativanträge sind deshalb nur möglich, wenn die beabsichtigte Initiativmaßnahme nicht bereits gesetzlich oder tariflich geregelt ist. Ist das der Fall, entfiele das Mitbestimmungsrecht und damit auch das Initiativrecht. Ein gesetzlich bzw. tariflich ungeregelter Zustand ist etwa bei der Verlegung der Arbeitsstätte an einen anderen Ort wegen gesetzlicher und tariflicher Vorgaben zum Reise- und Umzugskostenrecht sowie zur Arbeitszeit nicht gegeben. Daher kann der Personalrat keinen Sozialplan initiieren, mit dem zusätzliche Aufwendungen für Fahrtmehrkosten oder ein Freizeitausgleich für verlängerte Anfahrtszeiten geregelt werden sollen. Beim Initiativrecht in personellen Angelegenheiten ist insbesondere umstritten, ob sich das Initiativrecht auch auf personelle Einzelmaßnahmen, etwa Höhergruppierung oder Einstellung, bezieht. Nach der früheren Rechtsprechung des BVerwG durfte ein Initiativantrag des Personalrates nicht auf eine konkrete Maßnahme abzielen, sondern war darauf beschränkt, die Dienststelle zur Einleitung einer mitbestimmungspflichtigen Maßnahme zu veranlassen. Diese Rechtsprechung hat sich in den letzten Jahren gewandelt. So hat das BVerwG mit Beschluss vom 24.10.2001 im Hinblick auf das Initiativrecht des Personalrates nach § 66 Abs. 4 LPVG NRW entschieden, dass der Personalrat auch berechtigt ist, beim Dienststellenleiter personelle Maßnahmen zu Gunsten einzelner, namentlich benannter Beschäftigter – hier: bisher befristet Beschäftigte einzustellen – zu beantragen. Das Initiativrecht in Mitbestimmungsangelegenheiten wird, wenn nicht weitere Einschränkungen gesetzlich normiert sind, durch den Inhalt des Mitbestimmungstatbestandes sowie durch das Demokratieprinzip beschränkt. Personelle Einzelmaßnahmen kann der Personalrat im Rahmen seines Initiativrechtes in Mitbestimmungsangelegenheiten dann beantragen, wenn im jeweiligen Personalvertretungsgesetz entweder ausdrücklich in solchen Angelegenheiten ein Initiativrecht eingeräumt wird oder ein solches individuelles Initiativrecht nicht ausgeschlossen ist und gleichzeitig dem Demokratieprinzip dadurch ausreichend Rechnung getragen wird, dass in Personalangelegenheiten die parlamentarisch verantwortlichen Stelle – und nicht die Einigungsstelle – letztendlich entscheidet. Das Initiativrecht bei personellen Einzelmaßnahmen ist allerdings dort nicht gegeben, wo es durch Gesetz ausdrücklich ausgeschlossen wird, etwa durch § 69 Abs. 1 Satz 2 NPersVG, § 69 Abs. 3 Satz 1 HPVG, § 74 Abs. 3 Satz 2 LPersVG RP, § 61 Abs. 4 Satz 5 PersVG LSA oder § 70 Abs. 3 Satz 4 ThürPersVG. Da sich das Initiativrecht auf alle Mitbestimmungstatbestände bezieht, kann der Personalrat grundsätzlich im Wege des Initiativrechts auch den Abschluss einer Dienstvereinbarung beantragen, soweit eine solche Vereinbarung nach § 73 Abs. 1 BPersVG bzw. entsprechender Vorschriften der Landespersonalvertretungsgesetze zulässig ist.

    Beispiele für Initiativen in Mitbestimmungsangelegenheiten
    1. Antrag auf Abschluss einer Dienstvereinbarung über die Einführung einer leistungsorientierten Vergütung (wegen Mitbestimmung bei Fragen der Lohngestaltung innerhalb der Dienststelle)
    2. Antrag auf Einführung von gleitender Arbeitszeit (wegen Mitbestimmung beim Beginn und Ende der täglichen Arbeitszeit)
    3. Antrag auf Einführung eines Rauchverbotes in der Dienststelle (wegen Mitbestimmung bei der Regelung der Ordnung in der Dienststelle und des Verhaltens der Beschäftigten)
    4. Antrag auf Anschaffung von Grünpflanzen für die Büroräume als „natürliche Luftbefeuchter“ (wegen Mitbestimmung bei der Gestaltung der Arbeitsplätze)

    V. Fazit
    Sollte der Personalrat mal wieder etwas sollen, ist ihm folgende – aktive – Vorgehensweise zu empfehlen:
  • Prüfen, welche Maßnahme ist (konkret) angedacht.

  • Prüfen, ob diese Maßnahme der Mitbestimmung (oder Mitwirkung) unterliegt.

  • Wenn ja, kann er das verfahrensmäßig ausgestaltete Initiativrecht ergreifen.

  • Wenn nein, bleibt ihm nur das allgemeine Antragsrecht.

  • Michael Kröll, leitender Redakteur der Zeitschrift „Der Personalrat“ aus Der Personalrat 2007, S. 237.


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